《中华人民共和国长江保护法》解读

一、《长江保护法》立法经过

2018年7月17日，水利部部长鄂竟平在全面建立河长制新闻发布会上说，“要协同有关方面，促进《长江保护法》尽快颁布。我们将积极配合全国人大，抓紧立法草案的研究起草工作，加强重点、难点问题的调研，力争尽早促成法律草案。”

2018年12月10日，全国人大环资委组织召开了长江保护法立法座谈会。在座谈会上，全国人大环资委委员、中国工程院院士、生态环境部环境规划院王金南院长就长江保护法的立法目的、保护对象、保护措施等进行了系统阐述，并提交了《长江保护法》（建议稿）。建议稿共有10章76个条款。

2019年12月23日，中国第一部流域法律——长江保护法（草案）提请全国人大常委会会议审议。

2020年12月26日，中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过《中华人民共和国长江保护法》，自2021年3月1日起施行。

二、制定《长江保护法》的重大意义

《长江保护法》是一部保护长江全流域生态系统，推进长江经济带绿色发展、高质量发展的专门法和特别法。《长江保护法》坚持生态优先、绿色发展的战略定位，突出共抓大保护、不搞大开发的基本要求，针对长江流域的特点和存在的突出问题，采取特别的制度措施，推动长江流域经济社会发展全面绿色转型，实现人与自然和谐共生。

依法维护长江流域生态安全，推进长江流域绿色、可持续、高质量发展，事关国家经济社会发展的全局，事关中华民族和子孙后代的长远利益，意义重大，影响深远。

（一）有助于实现长江经济带发展国家战略目标法治化。将党的十八大以来党中央、国务院确立的资源利用、环境保护和综合协调理念提升到法律层面，完善最严格的生态文明制度体系建设，按照生态优先、绿色发展的战略定位，以长江流域为基本立足点和切入点，以流域立法引导规范长江经济带发展，探索在长江流域实现国家战略目标的法治路径，使长江经济带发展国家战略“落地”。

（二）有助于落实长江大保护的生态安全刚性约束，严守水资源水环境水生态红线，全面加强水资源节约、水环境保护和水生态修复，推进绿色发展，着力解决突出的水资源与水环境问题，加强水生态系统保护，改革生态环境监管体制，去除发展不平衡不充分的弊端。

（三）有助于协调长江流域日趋复杂的功能冲突与多元利益诉求矛盾，强化流域综合管理，统筹长江的开发利用和保护有关活动，协调水资源的经济功能和生态功能的关系，确定长江开发利用和保护原则，明确各种功能利用的优先顺序，提出系统的制度性解决方案。

（四）有助于摒除流域管理“统得不够，分得无序”的弊端，按照“中央统筹、省级负责、市县抓落实”的原则，通过在国家层面建立议事协调机构，统筹、协调、指导长江保护管理工作，明确其日常办事机构的事权。按照分级、分部门管理的原则，分别明确国务院有关行政主管部门、流域内地方人民政府及其有关部门的长江保护职责，并与河湖长制有效衔接，推动长江大保护形成合力。

（五）有助于解决长江面临的突出问题。长江流域长期以来产业结构偏重、发展方式不尽合理，对流域水资源、水生态、水环境构成巨大压力，成为影响流域可持续发展的重要制约因素。长江保护工作面临水污染形势严峻、水生态损害凸显、岸线资源利用无序、流域综合管理体制机制亟待建立健全等挑战，沿线资源环境矛盾日益突出，生态修复和环境保护迫在眉睫。为更好地应对长江保护面临的巨大挑战，必须严守自然资源利用上限、生态保护红线和环境质量安全底线，全面加强长江保护，按照生态优先、绿色发展的战略定位，使长江流域成为引领我国经济高质量发展的生力军。

三、《长江保护法》的目标定位？通过《长江保护法》能够解决哪些问题？

《长江保护法》是一部将党中央和习近平总书记关于长江保护的指示和要求制度化，并为其贯彻实施提供可靠保障的法律；是一部践行生态优先、绿色发展理念，为推动长江经济带高质量发展立规矩的法律；是以推进国家治理体系和治理能力现代化为导向，落实生态文明体制改革要求，创新和构建强化流域管理、共抓长江大保护体制机制的法律；是一部基于长江已是自然长江和工程长江共同构成的复合系统的实际，为现有水工程体系运行提要求，使其生态效益和综合效益充分发挥的法律。

从技术层面上讲，首先，《长江保护法》是一部特别法。相对于一般法侧重于资源开发利用，有关生态保护内容条款较少，无法满足长江保护需要的实际，《长江保护法》立足于共抓大保护、不搞大开发，把保护和修复长江生态环境摆在首要位置，注重生态安全刚性约束，协调好保护与发展的关系，其制度更加严格。《长江保护法》是针对长江流域自身的特点而制定的法律，全面反映长江流域的特殊性，有针对性地解决长江流域水资源、水生态、水环境、水域岸线保护与防洪减灾以及长江保护有关管理过程中需要解决的特殊问题。

其次，《长江保护法》是一部流域法。相对于一般法主要侧重于区域与行业管理，调整范围相对较窄，在空间上难以权衡流域中不同区域存在的资源、环境、生态保护差异性的实际，《长江保护法》基于大保护角度，侧重于流域管理，其立法适用边界涵盖整个长江流域，充分考虑统筹长江流域所涉不同省份、区域，上下游、左右岸，综合不同产业的发展布局和对长江流域所具有的特定功能诉求，分别针对上中下游的不同特点设置江源区与河口区保护、林草资源保护、水土流失防治、湖泊保护、堤防保护、洲滩圩垸管理、蓄滞洪区管理、城市防洪治涝、节水减污等法律制度，加强公众的参与和对损害破坏行为的惩处，最终实现区域公平、代际公平、需求公平。

再次，《长江保护法》是一部综合法。相对于一般法调整对象相对单一，存在一定的局限性，无法满足长江保护中各个方面的特殊立法需求的实际，《长江保护法》是长江流域专门立法方面的一部“基本法律”，是以水要素为核心，流域水生态保护为优先，统筹资源环境保护，系统解决与生态文明建设、长江经济带发展关系最密切的涉水突出问题的综合性法律。

制定《长江保护法》，将主要解决长江流域保护体制机制、规划与标准、水生态保护、水环境保护、水资源保护、水域岸线保护与防洪减灾、监测与信息发布、监督与保障等最主要、最基本的问题。

四、《长江保护法》的四大亮点

——做好统筹协调、系统保护的顶层设计。

法律规定国家建立长江流域协调机制，统一指导、统筹协调、整体推进长江保护工作；按照中央统筹、省负总责、市县抓落实的要求，建立长江保护工作机制，明确各级政府及其有关部门、各级河湖长的职责分工；建立区域协调协作机制，明确长江流域相关地方根据需要在地方性法规和政府规章制定、规划编制、监督执法等方面开展协调与协作，切实增强长江保护和发展的系统性、整体性、协同性。

——坚持把保护和修复长江流域生态环境放在压倒性位置。

法律通过规定更高的保护标准、更严格的保护措施，加强山水林田湖草整体保护、系统修复。如强化水资源保护，加强饮用水水源保护和防洪减灾体系建设，完善水量分配和用水调度制度，保证河湖生态用水需求；落实党中央关于长江禁渔的决策部署，加强禁捕管理和执法工作等。

——突出共抓大保护、不搞大开发。

法律准确把握生态环境保护和经济发展的辩证统一关系，共抓大保护、不搞大开发。设立“规划与管控”一章，充分发挥长江流域发展规划、国土空间规划、生态环境保护规划等规划的引领和约束作用，通过加强规划管控和负面清单管理，优化产业布局，调整产业结构，划定生态保护红线，倒逼产业转型升级，破除旧动能、培育新动能，实现长江流域科学、有序、绿色、高质量发展。

——坚持责任导向，加大处罚力度。

法律强化考核评价与监督，实行长江流域生态环境保护责任制和考核评价制度，建立长江保护约谈制度，规定国务院定期向全国人大常委会报告长江保护工作；坚持问题导向，针对长江禁渔、岸线保护、非法采砂等重点问题，在现有相关法律的基础上补充和细化有关规定，并大幅提高罚款额度，增加处罚方式，补齐现有法律的短板和不足，切实增强法律制度的权威性和可执行性。

此外，长江保护法还对长江流域资源调查与监测预警、防灾减灾与应急管理、信息共享和公众参与、长江源头保护、水生生物保护、城乡融合发展、综合立体化交通体系建设、港口船舶升级改造、长江流域生态保护补偿、司法服务保障建设、长江文化保护等方面进行了规定。