《重特大自然灾害调查评估暂行办法》解读

近日，应急管理部印发了《重特大自然灾害调查评估暂行办法》（应急〔2023〕87号，以下简称《暂行办法》）。为便于理解和落实《暂行办法》，现解读如下。

一、《暂行办法》出台的背景和必要性是什么？

我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重，尤其近年来，受全球气候变化和人类活动影响，极端天气事件呈多发态势，自然灾害的突发性、极端性和反常性越来越明显，有效应对灾害风险，做好防灾减灾救灾工作，事关人民生命财产安全，事关社会和谐稳定。自然灾害调查评估是防灾减灾救灾中的一项重点工作，旨在总结灾害防治和应对工作经验教训，提出有效的防灾减灾救灾措施和完善应急管理体系建设的建议，是促进提升防灾减灾救灾能力的重要手段。党的十八大以来，习近平总书记多次指示要从事故灾害中吸取教训，举一反三、堵塞漏洞，2019年11月在十九届中央政治局第十九次集体学习时特别强调“要建立健全重大自然灾害和安全事故调查评估制度”。2021年河南郑州“7·20”特大暴雨灾害发生后，经党中央批准，国家层面首次对特别重大自然灾害开展调查评估并积累了宝贵经验，近几年来一些地区对重大洪涝、台风、森林火灾、地震、山体滑坡等探索开展灾害调查评估工作也取得了积极效果，为建立重特大自然灾害调查评估制度奠定了实践基础。制定出台《暂行办法》，对进一步完善自然灾害调查评估制度，推动提升防灾减灾救灾能力具有重大意义。

二、重特大自然灾害调查评估目的和意义是什么？

坚持人民至上、生命至上的理念，以党的二十大提出的推动公共安全治理模式向事前预防转型、推进国家治理体系和治理能力现代化建设的要求为指引，重特大自然灾害调查评估以“查明问题、总结经验、汲取教训、提升能力”为目的，从已经发生的自然灾害中全面总结自然灾害应对活动经验教训，通过调查评估推动补齐相关法制体制机制短板，促进有关方面落实灾害防治责任，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力水平，从而有效防范重大安全风险，最大限度地减少因自然灾害造成的人员伤亡和财产损失。

三、重特大自然灾害调查评估的工作原则是什么？

重特大自然灾害调查评估应当按照科学严谨、依法依规、实事求是、注重时效的原则，遵循自然灾害规律，客观反映自然灾害致灾原因、防灾减灾救灾和应急处置情况，注重总结经验教训促进提升防灾减灾能力的效果，在调查评估过程中按照程序依法依规组织实施，重点要把握好以下三点：一要稳妥有序组织实施。自然灾害调查评估要尊重灾害发生规律，重在发现问题、解决问题，为应对重特大自然灾害提供支撑。对造成重大社会影响的特别重大自然灾害，由国家层面组织。由省级层面负责的重大自然灾害调查评估，应急管理部要加强督导，确保规范有序组织开展。二要科学全面找准问题。对重特大自然灾害应对过程进行全链条、全方位调查，发挥专家、第三方机构和相关专业部门作用，运用多种调查评估办法以及科技和信息化手段还原经过，真正找准思想观念、责任落实、体制机制、治理模式、组织协调、能力建设、措施办法、宣传教育等方面的问题和不足。三要找准对策务求实效。通过调查评估及时研究规律、吸取教训、总结经验，抓住关键问题，提出切实管用的改进措施，推动形成长效制度机制，推动提升防灾减灾救灾能力。

四、启动重特大自然灾害调查评估的条件都有哪些？

为有效实现调查评估工作目标，在充分考虑自然灾害特点基础上，坚持问题导向、目标导向，重点对造成重大人员伤亡和损失、重大社会影响且对提升防灾减灾救灾能力有重要价值的自然灾害开展调查评估，原则上，对符合下列条件的自然灾害启动调查评估工作：一是符合灾种适用范围的要求。调查评估包括崩塌、滑坡、泥石流、森林火灾、草原火灾、地震、洪涝、台风、干旱、堰塞湖、低温冷冻、雪灾等自然灾害。二是符合分级标准。对特别重大和重大自然灾害组织实施调查评估，目前特别重大和重大自然灾害分级没有统一的标准，由不同法律法规、预案等作出相关规定的12种灾害分级标准，可作为启动调查评估的重要参考依据，参照的法规规定主要有《地质灾害防治条例》《森林防火条例》《草原防火条例》《国家地震应急预案》《国家防汛抗旱应急预案》《国家自然灾害救助应急预案》等。三是符合造成重大社会影响的实际后果。自然灾害有其客观的特殊性，启动开展灾害调查评估的标准条件，在明确符合灾害分级标准的同时，还要明确造成了重大社会影响，一方面突出结果导向，把造成重大人员伤亡和财产损失、引发社会持续重点关注、出现重大责任事件等的灾害纳入调查评估范畴，另一方面要体现灾害的典型性，聚焦能够从中总结经验和工作规律，具备进一步推广价值的典型灾害。为此，《暂行办法》明确规定了启动程序，即灾害发生后，应当组织相关部门和单位综合研判，并进行必要的实地调研勘察，按照以上三个方面的要求，结合灾损评估、舆情分析，统筹考虑“天灾”与“人祸”的具体情况，审慎提出启动调查评估的意见后，按程序报批实施。

五、如何组织重特大自然灾害调查评估工作？

组织开展重特大自然灾害调查评估应当提高政治站位，牢牢把握调查工作正确方向，依照相关法律法规，体现权威性，提高统筹性，严谨周密做好各项组织工作，确保形成对党和人民负责、经得起历史检验的高质量调查报告。为此，《暂行办法》对组织单位、组建调查评估组、统筹管理要求、地方配合、支撑保障等方面做出规定：一是由国家层面和省级层面分级组织开展特别重大和重大自然灾害的调查评估工作，国家层面认为必要时，可以提级调查评估重大自然灾害。二是实施调查评估应当成立调查评估组，负责调查评估具体实施工作，调查评估组一般由应急管理部门牵头，邀请灾害防治主管部门、应急处置相关部门以及受灾地区人民政府有关人员参加，聘请有关专家参与。三是调查评估组应当制定调查评估工作方案和工作制度，注重加强调查评估各项工作的统筹协调和过程管理。四是组织地方各级应急管理部门及时收集、汇总和报告相关灾情、应急处置与救援等信息数据，配合做好调查评估工作。五是对技术支撑、信息共享和信息化建设等保障机制建设作出了规定。六是资金保障方面，经商财政部同意，应急管理部负责的重特大自然灾害调查评估工作经费由中央财政保障，通过应急管理部部门预算统筹安排。省级应急管理部门负责的重大自然灾害调查评估工作经费由省级财政保障。

六、重特大自然灾害调查评估的主要内容是什么？

重特大自然灾害调查评估要对灾情及应对情况开展全面调查，评估灾害防治和应急处置效果，总结经验和教训，针对存在的短板和薄弱环节，提出工作建议。此外，根据工作需要可以开展专项调查，对灾害过程中发生的造成较大以上人员伤亡或重大社会影响的事件，涉及责任问题的，进一步调查认定事件性质和有关责任。

实施调查评估主要调查灾害情况以及预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援等情况，在调查基础上全面分析灾害原因和经过，综合分析防灾减灾救灾能力，系统评估灾害防治和应急处置情况和效果，总结灾害应对经验和做法，剖析存在问题和深层次原因，形成调查评估结论，针对存在问题，举一反三，提出改进灾害防治和应急管理工作，提升防灾减灾救灾能力的措施建议。可以根据需要，提出灾害防治建设或灾后恢复重建实施计划。

七、如何使用重特大自然灾害调查评估的结果？

在充分调查评估、科学分析论证基础上，经过必要程序形成的调查评估报告，可以作为对下级人民政府及相关部门落实灾害防治和应急管理的改进措施、督促指导灾后建设情况的依据。《暂行办法》对调查评估报告内容、程序和报告的使用进行了规定：一是调查评估报告应当客观描述灾害发生和应急处置事实经过，形成调查评估结论，提出整改措施建议。二是调查评估报告需要经调查评估组全体会议讨论通过，必要时组织专家进行审核，报请组织单位负责人审定同意后依法报送国务院或省级人民政府。三是按照国务院或省级人民政府批复意见, 组织下级有关人民政府全面落实灾害防治、应急管理改进措施和灾后建设建议。必要时，可以在批复调查评估报告后一年内对落实情况开展督促检查。四是应急管理部对全国重特大自然灾害调查评估总体情况进行分析总结，统筹提出当前改进灾害防治和应急处置工作的重点工作任务，切实发挥警示教育作用，推动各方面真正从灾害中深刻汲取教训，不断提高防灾减灾救灾能力，有力有序有效防范应对重大安全风险。